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财政部再推代理机构监管“加法”

2018-07-25来源:中国财经报

  “放管服”改革是一个系统的整体。财政部对政府采购代理机构的“放管服”改革,继取消资格认定,做好“放”的“减法”;实行便利的登记制,做好“服”的“乘法”之后,日前又在“管”上做“加法”,印发《政府采购代理机构管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》),直击监管痛点,明确争议热点,解决实践难点,促进政府采购代理机构规范发展。

  直击监管痛点

  2014年,财政部启动对政府采购代理机构的“放管服”改革,根据全国人民代表大会常务委员会第十次会议和国务院常务会关于修改政府采购法,取消财政部及省级人民政府财政部门负责实施的政府采购代理机构资格认定行政许可事项的相关决定,财政部停止了政府采购代理机构资格认定工作,取消了审批制的资格门槛和审核、复核环节,实行方便快捷的登记制。此举充分激发了政府采购代理机构市场的活力,据统计,资格认定取消前,全国政府采购代理机构共有3494家,资格认定取消后,截至目前,全国代理机构超过9800家,3年多时间政府采购代理机构数量增长了近180%。

  随着政府采购代理机构数量的“井喷式”增长,“一人公司”“皮包公司”“夫妻店”频现。“据不完全统计,目前全国9800余家代理机构中,1700余家代理机构只有1名从业人员,从业人数少于3人的代理机构占了总数的近三分之一。”业内人士告诉记者,此外,还有机构水平良莠不齐,重视程序代理,忽视专业化发展,代理人员素质较差等问题也逐渐凸显,这些都是造成诸多采购乱象的重要根源,代理机构的管理亟待加强。为此,财政部出台了《暂行办法》,从名录登记、从业管理、信用评价及监督检查等方面对政府采购代理机构监督管理做了全面规定,以此加强监督管理,促进政府采购代理机构规范发展。

  针对政府采购代理机构人员素质、专业化等问题,《暂行办法》特别明确了政府采购代理机构的基本执业要求,强调代理机构代理政府采购业务应当具备五项条件:具有独立承担民事责任的能力;建立完善的政府采购内部监督管理制度;拥有不少于5名熟悉政府采购法律法规、具备编制采购文件和组织采购活动等相应能力的专职从业人员;具备独立办公场所和代理政府采购业务所必需的办公条件;在自有场所组织评审工作的,应当具备必要的评审场地和录音录像等监控设备设施并符合省级人民政府规定的标准。

  在上述五项条件中,5名专职从业人员的要求也成为各方关注的焦点。对此,《中国政府采购报》记者注意到,《暂行办法》不仅明确了5名专职从业人员的界定原则,即熟悉政府采购法律法规、具备编制采购文件和组织采购活动等相应能力,还明确了对其的具体监管举措。在名录登记管理方面,要求代理机构应当通过工商登记注册地省级分网填报五类信息申请进入名录,并承诺对信息真实性负责,其中就包括法定代表人及专职从业人员有效身份证明等个人信息。在监督检查方面,财政部门对代理机构的监督检查内容第一项就是代理机构名录信息的真实性。这就意味着,财政部门在监督检查的过程中,或将通过查询身份证明等个人信息,对代理机构的人员要求进行调查,如此有利于解决“一人公司”“皮包公司”“夫妻店”频现,代理机构专职从业人员不足,甚至借用、挂靠专职从业人员等现象。

  《暂行办法》还提出,财政部门应当加强对代理机构的政府采购业务培训,不断提高代理机构专业化水平。鼓励社会力量开展培训,增强代理机构业务能力,这也将进一步促进代理机构确保有一定的执业能力。

  此外,业内人士建议,下一步对专职从业人员熟悉政府采购法律法规、具备编制采购文件和组织采购活动等相应能力的评判设定细化标准,将有助于这一举措的进一步落实,更好地发挥作用。

  明确争议热点

  代理服务费到底该由谁出?这个问题一直是政府采购业内争议的热点。在此前财政部就《政府采购代理机构管理办法》公开征求意见时,《中国政府采购报》记者曾就此做过调研,采访了14位代理机构、采购人代表及专家学者。

  其中有9位支持由中标人付费的做法,占比达64%;仅2人明确支持采购人付费。

  调研过程中,某代理机构相关负责人就表示,当前采购人普遍未单独列支代理服务费预算。政府采购项目资金属财政拨款,而代理服务费产生于项目前期,如果由采购人付费,拨款往往还没下来。此外,国库支付制度改革后,许多预算单位已没有直接结算的功能,故中标人代结代付是一个不错的选择。还有专家认为,由中标人付费对采购人、代理机构均有积极意义。对采购人而言,将本应由其支付的代理服务费由中标人支付,可简化支付关系和支付环节;对代理机构而言,合同订立过程中,若代理机构与采购人的预期均为采购人直接支付,则由于竞争博弈的本质,采购人势必尽其最大缔约能力与代理机构讨价还价,压缩代理机构的利润空间,但若双方均有中标人直接支付的预期,则竞争博弈大为弱化,甚至可能转化为合作博弈,采购人利用其优势地位讨价还价的动力明显减弱,代理机构有望获得较为理想的支付价格。

  此次出台的《暂行办法》也对代理费用的支付等问题做了明确。其中规定,代理费用可以由中标、成交供应商支付,也可由采购人支付。由中标、成交供应商支付的,供应商报价应当包含代理费用。代理费用超过分散采购限额标准的,原则上由中标、成交供应商支付。代理机构应当在采购文件中明示代理费用收取方式及标准,随中标、成交结果一并公开本项目收费情况,包括具体收费标准及收费金额等。这也符合了大部分业内人士的预期,有利于促进采购代理行业的良性发展。

  解决实践难点

  对政府采购代理机构的信用评价管理也是《暂行办法》的一大亮点。其中,首先明确了由财政部门负责组织开展代理机构综合信用评价工作。其次又提出,采购人、供应商和评审专家根据代理机构的从业情况对代理机构的代理活动进行综合信用评价。综合信用评价结果应当全国共享。采购人、评审专家应当在采购活动或评审活动结束后5个工作日内,在政府采购信用评价系统中记录代理机构的职责履行情况。供应商可以在采购活动结束后5个工作日内,在政府采购信用评价系统中记录代理机构的职责履行情况。与此前征求意见稿相比,《暂行办法》增加了供应商对代理机构的评价,这也将令代理机构的信用评价更加全面。在信用评价结果的使用上,《暂行办法》将综合信用评价结果是采购人自主择优选择代理机构的重要依据之一。同时还规定,财政部门可以根据综合信用评价结果合理优化对代理机构的监督检查频次。

  自行选择代理机构是政府采购法赋予采购人的权利,但现实工作中,采购人却对“自行选择”存在诸多困惑,有个别地方通过政府购买服务等方式对本地代理机构进行比选,并规定仅比选入围的代理机构可代理当地项目。对此,《暂行办法》强调了采购人选择代理机构的自主权,并明确,采购人应当根据项目特点、代理机构专业领域和综合信用评价结果,从名录中自主择优选择代理机构。任何单位和个人不得以摇号、抽签、遴选等方式干预采购人自行选择代理机构。

  针对受罚代理机构的处理,《暂行办法》规定,受到财政部门禁止代理政府采购业务处罚的代理机构,应当及时停止代理业务,已经签订委托代理协议的项目,按下列情况分别处理:尚未开始执行的项目,应当及时终止委托代理协议;已经开始执行的项目,可以终止的应当及时终止,确因客观原因无法终止的应当妥善做好善后工作。“受罚代理机构的处理也是实践中的一个难点问题。这就好比汽车在高速路上行驶,开错了路,过了出口,不能让它停在路上或者翻护栏直接开下高速,总要找下一个出口让它驶出才行。”一位监管部门负责人向记者解释道,有时财政部门的出具处罚决定时,代理机构正在执行的项目确实已经进展到了关键环节,此时终止会导致付出较高的行政成本,这样就需要考虑以更妥善的方式解决问题,而不是一刀切的终止项目执行。

  此外,代理机构资格认定取消后,财政部也曾发文对政府采购代理机构的登记制度作了初步规定。此次财政部将登记工作正式明确为名录登记管理,在《暂行办法》中提出代理机构实行名录登记管理,并从名录的建立方式、信息公开、代理机构申请进入名录方式、填报信息内容等方面对代理机构名录登记管理如何实行作出了系统性规定,这将进一步规范代理机构登记工作,方便代理机构登记信息,进入政府采购领域。

  结合此前的改革举措和此次出台的《暂行办法》,业内人士指出,财政部对政府采购代理机构“放管服”改革,首先是通过停止政府采购代理机构资格认定工作,做好简政放权的“减法”,打造权力瘦身的“紧身衣”。同时,又实行方便快捷的登记制度,按照“自愿、免费、一地登记、全国通用”的原则,对代理机构进行网上登记,以此做好优化服务的“乘法”。此次出台《暂行办法》,针对近年来政府采购工作实践和代理机构行业发展的一些突出问题,作了全面细化的规定,将有效解决目前代理机构管理中存在的难点、痛点,这也是啃政府职能转变的“硬骨头”,做好强监管“加法”。如此让“放”“管”“服”的车轮同时转起来,改革才能“蹄疾而步稳”,将进一步完善政府采购代理环境,促进政府采购代理机构行业健康、有序发展,推动政府采购事业更好地发展。

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